Phạm Vi Trách Nhiệm Bồi Thường Nhà Nước Trong Hoạt Động Quản Lý Hành Chính

 Luật Sư: Hoàng Văn Thạch

Dương Huyền Ny

Ngày 28/05/2013 vừa qua Bộ Tư Pháp đã tổ chức sơ kết 03 năm thi hành Luật trách nhiệm bồi thường Nhà nước (TNBTNN) (có hiệu lực từ 01/01/2010) và trước đó một số cơ quan, ban, ngành liên quan đã tổ chức những buổi tọa đàm về vấn đề này. Qua những hoạt động này, một số đại biểu, chuyên gia pháp lý đã phân tích chỉ ra những tồn tại, vướng mắc sau hơn 03 năm thi hành của Luật. Có những vướng mắc mới được phát hiện dựa trên thực tiễn thi hành nhưng cũng có cả những bất cập đã được chỉ ra ngay trong nghị trường từ khi dự thảo được trình lên Quốc hội nhưng đã không được tiếp thu. UBTVQH khi đó đã giải trình một cách qua loa, thiếu thuyết phục và cuối cùng  dự án Luật vẫn được thông qua. Đó là quy định về phạm vi trách nhiệm bồi thường Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính (Điều 13) và quy định về căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường (Điểm a khoản 1 Điều 6, Điều 15).

Vì không muốn lặp lại quan điểm của người khác nên bài viết này chỉ tập trung phân tích về quy định phạm vi trách nhiệm bồi thường Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính (Điều 13) với một ý kiến bổ sung hoàn toàn mới.

Vi Phạm Hiến Pháp, Không Đảm Bảo Tính Công Bằng.

Theo Điều 13 của luật TNBTNN thì chỉ có 12 nhóm hành vi vi phạm trong hoạt động quản lý hành chính thuộc phạm vi TNBTNN. Có thể dễ dàng nhận ra 12 nhóm hành vi này được chọn lọc từ 22 nhóm hành vi theo quy định tại Điều 11 Pháp lệnh giải quyết vụ án hành chính 1996 (sửa đổi 2006). Và vì vậy sẽ có rất nhiều hành vi vi phạm trong hoạt động quản lý hành chính nhưng không thuộc một trong các nhóm hành vi này (ví dụ như hành vi vi phạm hành chính trong hoạt động cấp hộ chiếu, thị thực cho công dân theo Nghị định 136/2007/NĐ-CP về xuất – nhập cảnh của công dân Việt Nam chẳng hạn) thì sẽ không thuộc diện được bồi thường Nhà nước, hay nói cách khác Nhà nước không có trách nhiệm bồi thường cho những vi phạm này. Lúc này người dân sẽ buộc phải yêu cầu cá nhân, cơ quan Nhà nước có hành vi vi phạm bồi thường căn cứ theo quy định của Bộ luật dân sự và (Nghị quyết 03/2006-NQ-HĐTP) về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng; và nếu những bị đơn này không có đủ tài sản để thi hành án thì cũng đành “bó tay” như bao vụ án dân sự khác.

Lý do có giới hạn phạm vi này được UBTVQH lý giải là do điều kiện kinh tế của ta có hạn nên chỉ tập trung bồi thường cho một số trường hợp, nếu tất cả hành vi vi phạm của người thi hành công vụ đều được bồi thường bằng ngân sách Nhà nước thì không khả thi (do Ngân sách không đủ chi – một cách gián tiếp thừa nhận Nhà nước xâm hại rất nhiều đền quyền lợi người dân), mặc dù nhiều đại biểu phản đối cho rằng điều này là trái với quy định tại Điều 74 Hiến Pháp “Mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh”. Và ngoài ra điều này còn gây ra sự bất bình đẳng trong xã hội khi cùng bị tác động bởi hành vi vi phạm của cơ quan Nhà nước nhưng trường hợp thì được Nhà nước đứng ra bồi thường, trường hợp thì không (ở đây chúng ta Nhà nước đóng vai trò giống như người bảo lãnh trong các giao dịch dân sự). Tất nhiên hoạt động quản lý hành chính của Nhà nước thì nó rất rộng, việc Chính phủ hay Bộ ban hành một văn bản pháp luật thì cũng là hoạt động quản lý hành chính, nhưng sự bất công bằng muốn nói tới ở đây là những trường hợp bị ảnh hưởng bởi quyết định hành chính hay hành vi hành chính. Vì văn bản pháp luật thì nó mang tính áp dụng chung nên tác động đến rất nhiều người, nếu nó có sai thì rất nhiều người bị ảnh hưởng; còn quyết định hành chính, hành vi hành chính thì ngược lại.

Chính vì những lý do này, sau hơn 03 năm, khi lại có cơ hội được trình bày ý kiến, những người phản đối quy định này tiếp tục quay lại đòi sửa đổi theo hướng Nhà nước có trách nhiệm bồi thường cho tất cả các hành vi vi phạm trong hoạt động quản lý hành chính.

Xung Đột Với Luật Tố Tụng Hành Chính.

Tuy vậy theo quan điểm cá nhân của người viết thì ngay cả khi Điều 13 Luật TNBTNN không được sửa lại thì nếu áp dụng pháp luật một cách triệt để thì trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính không chỉ giới hạn trong Điều 13 Luật TNBTNN. Bởi vì chỉ một năm sau khi thông qua luật TNBTNN, Quốc hội lại mâu thuẫn với chính mình tiếp tục thông qua Luật Tố tụng hành chính (TTHC). Trong đó theo quy định của Điều 28 luật TTHC thì gần như tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính đều có thể bị khởi kiện (khác với pháp lệnh trước đó). Mà khi khởi kiện một vụ án hành chính thì người dân có quyền yêu cầu cơ quan Nhà nước bồi thường thiệt hại phát sinh và theo Điều 6 luật này “Người khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án hành chính có thể đồng thời yêu cầu bồi thường thiệt hại. Trong trường hợp này các quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và pháp luật về tố tụng dân sự được áp dụng để giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại”. Như vậy có thể thấy theo Luật TTHC thì khi giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại liên quan đến bất cứ quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực nào thì đều phải áp dụng Luật TNBTNN để giải quyết mà không án dụng Bộ luật dân sự (phần quy định về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng).

Theo quy định tại Điều 83 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì trường hợp này mặc dù có mâu thuẫn với Luật TNBTNN nhưng Luật TTHC ban hành sau nên sẽ được ưu tiên áp dụng. Điều này có nghĩa là tất cả các thiệt hại phát sinh từ quyết định hành chính hay hành vi hành chính dù không thuộc phạm vi của Điều 13 thì Nhà nước vẫn phải có trách nhiệm ứng ngân sách để bồi thường.

Có lẽ khi soạn và trình dự án luật TTHC thì UBTVQH, Ban soạn thảo đã không rà soát đầy đủ các quy định pháp luật nên không phát hiện ra mâu thuẫn này và vì vậy ý đồ của ban soạn thảo khi xây dựng Điều 13 Luật TNBTNN đã gần như không đạt được mục đích. Tuy nhiên chính điều này lại vô tình khiến cho pháp luật được công bằng hơn. Vấn đề đặt ra là khi gặp trường hợp này Tòa án có dám mạnh dạn áp dụng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật để giải quyết xung đột không hay phải chờ tới hướng dẫn của Tòa án nhân dân tối cao.