Luật sư: Hoàng Văn Thạch
 |
| Trì Phương Viên |
Hiện này Dự thảo luật đất đai sửa đổi,
một dự thảo với rất nhiều trắc trở đang được Bộ tài nguyên môi trường lấy ý
kiến đóng góp của tất cả người dân để hoàn thiện trước khi trình Quốc hội thông
qua. Các ý kiến đóng góp, phân tích, mổ xẻ thì rất nhiều. Người viết không muốn
nhắc lại những quan điểm đã được người khác đề cập. Trong quá trình làm việc và
nghiên cứu người viết phát hiện có một lỗi lập pháp mà cả Luật đất đai 2003,
Luật tố tụng hành chính (phần sửa đổi luật đất đai) và cả Dự thảo đều gặp phải.
Tuy nhiên tìm hiểu trên internet chưa thấy có cá nhân nào đóng góp về vấn đề
này.
Vì vậy để góp phần
hoàn thiện hơn nữa Dự thảo. Thông qua mục Góp Ý Dự Thảo Văn Bản Pháp Luật người
viết có ý kiến đóng góp dưới đây gửi về ban soạn thảo:
I.
Điều luật cần sửa đổi:
Quy định về Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai quy định tại Khoản 2 Điều
181 Dự thảo Luật đất đai.
Đây là quy định không mới, trước đây đã từng được quy định tại Điều 136 Luật
đất đai 2003 và sửa đổi tại Điều 264 Luật tố tụng hành chính. Mặc dù có sự thay
đổi nhưng nội dung chính thì vẫn được giữ nguyên và nhiều bất cập chưa được
giải quyết.
Khoản 2, 3 Điều 181 dự thảo quy định “2. Tranh chấp đất đai mà đương sự không có Giấy chứng nhận hoặc không có một
trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 86 của Luật này
được giải quyết như sau:
a) Trường hợp tranh chấp giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với
nhau thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện giải quyết, nếu không đồng ý với
quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh hoặc khởi kiện theo quy định của Luật tố tụng hành chính;
b) Trường hợp tranh chấp mà một bên tranh chấp là tổ chức, cơ sở tôn giáo,
người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài thì Chủ tịch
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết, nếu không đồng ý với quyết định giải quyết
thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường hoặc khởi kiện
theo quy định của Luật tố tụng hành chính;
3. Người có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai tại khoản 2 Điều này
phải ra quyết định giải quyết tranh chấp. Quyết định giải quyết tranh
chấp có hiệu lực thi hành phải được các bên tranh chấp nghiêm chỉnh chấp hành.
Trường hợp các bên không chấp hành sẽ bị cưỡng chế thi hành”.
Tại Khoản 2 Điều
182 của dự thảo quy định:
2. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi
hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại”.
II. Những bất cập
1. Bất cập thứ
nhất: mâu thuẫn nghiêm trọng giữa Khoản 2 Điều 181 và Khoản 2 Điều 182 với
chính Khoản 3 Điều 181 Dự thảo và Điều 7 Luật khiếu nại, cụ thể:
a. Mâu thuẫn về
trình tự giải quyết
Theo quy định tại
Điểm a Khoản 2 Điều 181 dự thảo thì khi có tranh chấp Chủ tịch UBND cấp huyện
sẽ là người đứng ra giải quyết tranh chấp , một số trường hợp đặc biệt quy định
tại Điểm b do Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết; (sau đây gọi chung là quyết
định giải quyết tranh chấp lần đầu) nếu không đồng ý với quyết định giải
quyết tranh chấp lần đầu thì có quyền khiếu nại lên người đứng đầu của cơ quan
có thẩm quyền cao hơn là Chủ tịch UBND cấp tỉnh (hoặc Bộ trưởng).
Tuy nhiên đến Khoản
2 Điều 182 Dự thảo lại quy định việc giải quyết khiếu nại các quyết định hành
chính về đất đai được giải quyết theo quy định của Pháp luật về khiếu nại (theo
quy định của Luật khiếu nại và các văn bản hướng dẫn). Tức là phải khiếu nại quy
định tại Khoản 2 Điều 181 dự thảo sẽ được giải quyết theo thủ tục giải quyết
khiếu nại được quy định tại Luật khiếu nại. Mà theo quy định tại Điều 7 Luật
khiếu nại quy định về trình tự khiếu nại thì khi không đồng ý với một quyết
định hành chính thì người khiếu nại phải khiếu nại lần đầu tới chính người đã
ban hành quyết định hành chính đó, trong hợp người khiếu nại không đồng ý với
quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không
được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến Thủ trưởng cấp trên trực
tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu. Nói cách khác nếu
các bên không đồng ý với quyết định giải quyết tranh chấp lần đầu của chủ tịch
UBND cấp huyện hoặc tỉnh thì một trong các bên tranh chấp trước tiên phải khiếu
nại lần đầu lên chính Chủ tịch UBND huyện hoặc tỉnh đã ban hành quyết định đó,
chứ không có quyền trực tiếp khiếu nại luôn lên thủ trưởng cấp trên của người
đó như quy định tại Khoản 2 Điều 181. Tại Khoản 3 Điều 7 Luật khiếu nại quy
định cụ thể về trường hợp khiếu nại quyết định hành chính của Chủ tịch UBND cấp
tỉnh cũng có nội dung tương tự như trên.
Có thể hình dung mâu thuẩn này qua tóm lược sau đây:
Khi phát sinh tranh chấp về đất đai:
-
TH1: Yêu cầu CT UBND cấp
huyện giải quyết. Nếu không đồng ý với quyết định của CTUBND huyện thì:
+ Nếu tiếp tục áp dụng quy định của Khoản 2 Điều 181 dự thảo
thì: các bên có quyền: hoặc khiếu nại lên CTUBND cấp tỉnh hoặc khởi kiện tại
tòa án
+ Nếu áp dụng quy định tại Khoản 2 Điều 182 và Điều 7
Luật khiếu nại thì: các bên có quyền khiếu nại lên chính CT UBND cấp huyện
(hoặc khởi kiện tại tòa án); nếu quá thời hạn quy định mà CT UBND cấp huyện
không giải quyết hoặc đã giải quyết nhưng không đồng ý với quyết định của CT
UBND cấp huyện thì có quyền khiếu nại lên CT UBND cấp tỉnh (hoặc khởi kiện)
-
TH2: Yêu cầu CTUBND cấp
tỉnh giải quyết. Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết tranh chấp của CTUBND
cấp tỉnh thì:
+ Nếu theo Khoản 2 Điều 181 dự thảo thì: các bên có quyền:
hoặc khiếu nại lên CTUBND cấp tỉnh (hoặc khởi kiện tại tòa án)
+ Nếu theo Khoản 2 Điều 182 dự thảo và Điều 7 Luật
khiếu nại thì: các bên có quyền khiếu nại lên chính CT UBND cấp tỉnh; nếu quá
thời hạn quy định mà CT UBND cấp tỉnh không giải quyết hoặc đã giải quyết nhưng
không đồng ý với quyết định của CT UBND cấp tỉnh thì có quyền khiếu nại lên Bộ
trưởng Bộ tài nguyên & môi trường (hoặc khởi kiện).
b. Mâu thuẩn về kết quả giải quyết
Tại Khoản 2 Điều 181 quy định người các bên đương sự tranh chấp có quyền “khiếu
nại” lên Chủ tịch UBND cấp tỉnh (hoặc Bộ trưởng). Theo Khoản 2 Điều 183 Dự thảo
thì việc giải quyết sẽ theo quy định của pháp luật khiếu nại. Theo quy định tại
Khoản 11 Điều 2 Luật khiếu nại “Giải quyết khiếu nại là việc
thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại”. Tại
Điều 14, 15 Luật khiếu nại khi quy định về quyền của người giải quyết khiếu nại
trong đó có quyền ra, gửi “quyết định giải quyết khiếu nại”…. Như vậy có
thể khẳng định, kết quả của việc giải quyết khiếu nại phải là “quyết định giải
quyết khiếu nại”.
Tuy nhiên tại Khoản 3 Điều 181 lại quy định “Người có thẩm
quyền giải quyết tranh chấp đất đai tại khoản 2 Điều này phải ra quyết định
giải quyết tranh chấp”. “Quyết định giải quyết khiếu nại” và “quyết định giải quyết tranh
chấp” là hai thuật ngữ khác nhau, dẫn đến những hậu quả pháp lý khác nhau.
Sẽ được làm rõ hơn trong phần 2 và 3 dưới đây.
2. Bất cập thứ hai: Làm thay đổi bản chất quan hệ tranh
chấp, gây bất lợi cho người dân.
Việc Dự thảo cũng như Luật đất đai 2003 và cả Luật tố tụng
hành chính (Điều 264) dùng thuật ngữ “khiếu nại” khi đương sự yêu cầu cơ quan
cấp trên giải quyết tranh chấp đất đai khiến bản chất vấn đề đang từ quan hệ
tranh chấp giữa cá nhân, tổ chức với nhau trở thành quan hệ tranh chấp giữa một
trong các bên với Chủ tịc UBND huyện (hoặc tỉnh). Hay nói cách khách một quan
hệ tranh chấp ban đầu đơn thuần là quan hệ tranh chấp dân sự giữa người
dân với người dân, nhưng khi không đồng ý với quyết định giải quyết tranh chấp
ban đầu thì sự việc bổng xoay chiều trở thành quan hệ tranh chấp hành chính
giữa người dân và Nhà nước thông qua việc khiếu nại quyết định hành chính.
Điều này ảnh hưởng không nhỏ tới tính khách quan của người giải quyết tranh
chấp. Vì việc yêu cầu hủy hoặc sửa một quyết định của Chủ tịch UBND huyện hoặc
tỉnh là vấn đề nhạy cảm và không dễ trong thực tế
3. Bất cập thứ ba: Chưa bảo vệ tối đa quyền và lợi
ích của các bên đương sự như hướng dẫn tại Nghị định 181/2004/NĐ-CP.
Như trên đã nói, mặc dù trước đây Khoản 2 Điều 136 Luật đất
đai vẫn quy định vẫn dùng thuật ngữ “khiếu nại” để quy định các bên đương
sự có quyền làm đơn “khiếu nại” quyết định giải quyết tranh chấp (lần đầu) chứ
không phải làm đơn “yêu cầu giải quyết tranh chấp” (lần hai). Tuy nhiên tại
Điều 160 Nghị định 181/2004/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật đất đại lại quy định
khi một hoặc các bên không đồng ý với quyết định giải quyết giải quyết tranh
chấp lần đầu của Chủ tịch UBND huyện (hoặc tỉnh) thì các bên đương sự có quyền
làm đơn “xin giải quyết tranh chấp” gửi người đứng đầu cấp cao hơn là Chủ tịch
UBND tỉnh (hoặc Bộ trưởng bộ tài nguyên môi trường). Khi đó việc giải quyết của
người có thẩm quyền cao hơn không phải là thủ tục giải quyết khiếu nại và kết
quả của nó không phỉa là “quyết định giải quyết khiếu nại” mà là “quyết
định giải quyết tranh chấp”. Mặc dù đây là một hướng dẫn trái với Luật đất
đai 2003, nhưng lại hoàn toàn phù hợp với pháp luật về khiếu nại và các quyền
lợi của các bên đương sự cũng được đảm bảo tối đa hơn bởi quy định này. Ví dụ:
Ông A và ông B có tranh chấp quyền sử dụng đất với nhau.
Được Chủ tịch UBND huyện giải quyết vào ngày 01/01/2012. Do ông A không đồng ý
với quyết định này nên đến ngày 01/04/2012 Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết.
Bây giờ là tháng 02/2013. Nếu lúc này ông A vẫn không đồng ý với kết quả giải
quyết của cả Chủ tịch UBND tỉnh và huyện và muốn khởi kiện tại Tòa án bằng một
vụ án hành chính thì sẽ xảy ra 02 trường hợp:
-
Nếu theo Khoản 2 Điều 136
Luật đất đai 2003 trước đây hay Điều 264 Luật tố tụng hành chính hiện nay và Dự
thảo thì quyết định của Chủ tịch UBND tỉnh trong ví dụ là quyết định giải quyết
khiếu nại nên không phải là đối tượng khởi kiện trong một vụ án hành chính (trừ
trường hợp đó là Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc
cạnh tranh). Khi đó ông A chỉ có quyền khởi kiện quyết định của Chủ tịch
UBND huyện. Tuy nhiên đến thời điểm này thì ông A đã mất quyền khởi kiện do đã
hết thời hiệu 01 năm theo quy định tại Khoản 2 Điều 104 Luật tố tụng hành
chính. Tóm lại ông A không thể khởi kiện bằng một vụ án hành chính được nữa.
-
Nếu theo Điều 160 Nghị định
181/2004/NĐ-CP thì quyết định của Chủ tịch UBND tỉnh trong ví dụ là Quyết định
giải quyết tranh chấp – thuộc đối tượng được khởi kiện vụ án hành chính. Quyết
định này ban hành ngày 01/04/2012. Do vậy thời hiệu 01 năm vẫn còn. Ông A có
quyền khởi kiện quyết định này tại Tòa án bằng một vụ án hành chính.
Thực tế cho thấy khi có sự mâu thuẫn giữa Luật và văn bản
hướng dẫn thì các cơ quan thi hành pháp luật vẫn thích lựa chọn văn bản hướng
dẫn để áp dụng giải quyết. Điều này làm cho chúng ta có cảm giác thuật ngữ
“khiếu nại” trong Luật đất đai 2003 là một lỗi về kỹ thuật lập pháp và đã được
khắc phục bởi Nghị định hướng dẫn. Tuy nhiên rất lạ là đến khi Luật tố tụng
hành chính 2010 sửa đổi Khoản 2 Điều 136 Luật đất đai lại vẫn dùng thuật ngữ
“khiếu nại”.
III. Đề xuất
Do vậy, để phù hợp với quy định của pháp luật về khiếu nại,
đảm bảo quyền lợi của các bên đương sự và để không làm thay đổi bản chất sự
việc. Dự thảo cần sửa lại Khoản 2 Điều 181 theo hướng. Nên thay thuật ngữ
“khiếu nại” bằng thuật ngữ “yêu cầu giải quyết tranh chấp” tương tự như Điều
160 Nghị định 181/2004/NĐ-CP.
Ví dụ: Điểm a Khoản 2 Điều 181 Dự thảo có thể sửa lại là “Trường
hợp tranh chấp giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau thì Chủ
tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện giải quyết lần đầu, nếu không
đồng ý với quyết định giải quyết đó thì các bên có quyền làm đơn yêu cầu Chủ
tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết tranh chấp lần hai hoặc
khởi kiện theo quy định của Luật tố tụng hành chính. Nếu không đồng ý với quyết định
giải quyết tranh chấp lần hai của Chủ tịch UBND cấp tình thì các bên có quyền
khởi kiện quyết định này tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính” – Tương tự như vậy đối với Điểm b.
